• 歧化与变通

    ——基层视角的县市政府创新

    河北省新乐市正莫镇人民政府      贾建友

     

    [内容提要]作为县市政府创新活动的落实者,基层乡镇对创新活动的看法和落实行为,比农民以外的其他主体更接近问题的实质和农民的选择方向,县市政府创新活动从基层的视角来看,主要存在伪创新,劣创新,恶创新三个方面问题,对此基层多采取以假对伪,歧化和变通的方式应对,通过分析问题原因,县市政府创新途径应当从创新的动力来源多元、评判主体全面、评判标准科学三方面进行改革创新。

    [关键字]政府创新   问题   原因   途径

    [正文]近年来,中央政府对地方政府创新的支持和鼓励使得政治环境渐趋宽松,地方政府创新所面临的政治风险日益减少,地方政府创新的动力日益加大。一些地方政府尤其是县市政府在政治、行政和公共服务领域进行了许多改革与创新,对当地的经济和社会发展中起到了重要的推动作用,从这个意义上说,县市等地方政府的改革与创新的持续深入,已成为当前工作的一个重要方面。但是如何看待和评价县市政府的这些改革与创新,则是仁者见仁,智者见智,作为一名基层工作者,笔者从基层的视角给予分析,希望能起到抛砖引玉的作用。

    一、基层视角看待县市政府创新的必要性

    1、对县市政府创新关注热情差距引发的问题

    近年来,关于政府创新是一个热门话题,不仅政府热,学术界也热,民众也热,但是热与热有着不同之处,政府热,则热衷于创新之中出成绩、出经验、出典型,学术界热则是热衷于出论文、出模式、出理论,而民众热则属于较复杂的方面,有热有冷,而且热与冷都不够正常,热的是表面,是正面报道中的热,但实际是基层广大的民众对这个事情反应较冷,甚至是冷的不正常,虽然对民众冷的相关报道并没有,但是人民网首次对第三届中国地方政府创新奖的颁奖仪式进行的网上直播时,这个覆盖了1亿多人的评奖活动在人民网上颁奖过程的视频点击率却较少,相关评论只有6条,其中3条还是参评省份的网友发的贺词,连民众中最活跃的网民的关注热情都不高,普通民众的关注热情就可想而知了,而更深一层的冷则是广大地区群众在实际工作中,对类似的事情参与态度更冷,冷得让人不不可思议,有些地方就是办好事,竟然也得不到群众支持!

    2、关注热情问题的实质是什么?

    为什么对政府创新的关注热情有这么大的差距?从政府本身和学术界来说,有极大的热情是很正常也很必要的,但是作为政府创新活动最主要的受益者,广大的基层民众对此如此反应如此的冷淡就很让人费解,不过当我们打开电脑,登陆网络,在一些门户网站,随便浏览一下就可以知道,前一段时间的彭水诗案、山西的窑奴事件、关于养猪的补贴政策等等这些事件的关注程度有多高,甚至一位农民崔英杰与城管之间的命案、重庆最牛的钉子户等一个人的事件也引发了各界的长期关注和争议,在网上点击率长期占据榜首,从这里可以看出来,我们的广大群众并不是对政府的行为不关心,也并不是对自己的利益不关心,而是对与自己切实利益没有真正关系或者关系不密切的政府行为不关心!所以说,对政府创新活动关注冷热两极的问题的实质,就是我们的政府创新活动取向与基层民众的需求脱节,甚至是毫不相干!

    3、引入基层视角的必要性分析

    在当前的县市政府创新中,主要集中在增加政治透明度、强化公共服务职能,提高基层民主和政治参与程度,加强权力监督和廉政建设、提高行政效率等几个方面,由于各地情况不同,出台相关政策与经验也各有区别,但是作为一般的县市政府尤其是广大中西部地区的县市政府,政府创新活动最终的受益者应当是本地的农民,这些具体创新活动的落实除一少部分由有关部门落实之外,大部分要由乡镇一级来落实到广大农民群众中去,所以在探讨县市地方政府创新活动的过程中,探讨改革政策是如何落实的比探讨县市政府改革政策本身的优劣问题更为重要。从这个意义上,作为县市政府创新活动的落实者,基层乡镇对创新政策的看法和落实行为,无疑比农民以外的其他主体更接近问题的实质和农民的选择方向。

    二、基层视角的县市政府创新

    1、基层视角中的县市政府创新存在的问题

    虽然县市政府创新的总体方向是好的,但也存在着不少的误区和隐忧,从基层的视角来看,主要存在以下三个方面问题。

    一是伪创新,所谓的伪创新便是不折不扣的假创新,根本就不是创新,这些创新活动最大的特点就是搞形式主义、花架子,其创新的对象和活动主要集中在政府系统内部,多为迎合领导或上级的思路,以某某活动、某某整顿等所谓的虚工实作方式出现,从上到下,要求各级各部门都成立相关的领导机构和组织、各级不间断的检查、督导、评比、考核最后还给予奖惩,虽然各级各部门从领导干部到一般干部、从干部到群众都忙碌了一通、也投入了不少资金用于完善应付检查的所谓硬件,但最终结果除了浪费不少的资金、把正常的工作打乱来应付检查以外,毫无收获,反而会导致当地弄虚作假之风盛行,损害政府在人民群众中的形象。

    二是劣创新,所谓的劣创新便是质量低劣的创新,是指一些县市政府因追求政绩、急功近利,盲目以首创、出新等方式作出的标新立异行为,当前这一类的创新相对较多,主要见之于一些不发达地区的县市政府的某某工程、打造某某文化等以创新求政绩的活动。这一类的创新大多与本地实际不符,缺乏应有的论证,导致其系统性、可行性、可操作性欠缺,其结果必然是实行难,实际效果差,更没有可持续性。其推行或者以强力的行政手段下压、或者以一定的政治、经济利益诱导基层与有关部门强行服从,再以媒体夸大其词的效果报道推波助澜,将创新活动搞得有声有色,安徽省原副省长王怀忠在安徽阜阳任职期间,就是打着改革创新的旗号搞形象工程,浪费了国家巨额资金,耽误了当地的发展机遇。这些活动的最大受益者一般都是当地的领导因为出了政绩、先进经验而被提拔重用,最后对于县市当地的结果则是年年创新却江山依旧,劳民伤财却事倍功半。

    三是恶创新,所谓恶创新便是丑恶的创新,是借创新之名,利用创新这一手段行追求地方政府、部门利益甚至是个人利益。这一类的创新是所有创新之中最为害最大,也最应当严厉打击的,极少数县市政府尤其是主要领导者,以结合本地实际创造性执行政策的名义曲解中央政策,阳奉阴违,通过所谓的创新活动,来维护或谋求本地、本部门的利益,更有甚者,极个别领导干部,打着锐意改革、勇于创新的旗号,将所有的创新行为全部围绕着个人经济或政治利益服务,为了个的腐败利益不惜损害国家与人民巨大和长期的利益。如被判死缓的四川省乐山市犍为县原县委书记田玉飞借改革之机,以无情推进、有情操作、平稳着陆的方式,着力实施个了断,一个有偿解除了断政府与企业的产权关系,依法了断破产企业的债权债务,有偿解除职工与原企业的劳动合同关系)的创新之举,大发创新横财,拥有4.6亿元总资产、1.9亿元净资产的犍为电力仅作价4000万元,签约卖给王德军的东能集团公司,而田玉飞如此贱卖犍为电力的好处是收取王德军钱物车房等1490万元的贿赂。这种恶创新最终得利的虽然是个别人,对国家和地方造成的损害范围却是广泛而深远的,有的甚至会导致当地经济和社会发展的巨大倒退。

    2、基层应对县市政府创新的行为初探

    一是对伪创新以假对伪,对于那些伪创新,基层明知是假,明知根本没有用,但是却不肯也不敢说破,基层应对的行为主要就是以假对伪,即你要组织要机构,我有,你要成果我也有,要汇报滴水不漏,这些都在纸上,无非是搞材料的人员多熬几个通宵而已,要检查相关硬件则是一件不少,因为相对花费较少,无非是基层勒一勒腰带,从有限的经费中挤出来一点搞得花里糊哨一些而已,稍微复杂一点的就是考核验收了,尤其是实地的考核,对这些事情乡村干部往往会超常发挥,在一些保垒村民的配合下,考核的结果也会非常好,不要说县市一级,就是省一级、中央也照样能通过,因为越往上级越好打发,而且本地的政府还会帮忙应付考核。

    二是对劣创新以变通应对为主,以歧化应对为附。对于那些劣创新,因为要搞什么某某工程、打造什么某某文化的目标一般不仅要耗费天文数字般的资金,还需要较长的时间,多是以年而计,面对这些不可能完成的任务,加之上级主要领导不断的施加压力,基层应对的主要方法就是变通执行,表现在相关的计划中就是从时间上要拉长,能搞三年的不搞两年,从工作上就是先列上已经有的、将要做的,对于不好做的或者无力作的,就放在后面,因为指不定啥时就换了领导或者换了目标。表现在实际工作中,工作的目标则是以应付检查为主,其它的因素放在后面,对县市相关的要求尤其是考核的标准要吃透,现在的考核一般都量化了,百分制,那么,对照自己的工作,那些是加分的因素,那些能够有主观性的因素,那些是费力多加分少的项目,都要采取最优组合,不求过得硬,但求过得去而已,只有这样才能年底或者在阶段考核中应付过关。当然对于一些顶不住领导压力,或者进取心比较积极的基层领导来说,对劣创新的应对就会歧化。为了达到争先评优、在同级中脱颖而出的目的,就要另求良策,对这些目标,不管是否有能力,则一律是先搞起来再说,资金能借则借,能集则集,能贷就贷,发现的问题想办法压下去,能拖就拖,能推就推,反正只要上级主要领导认可,政绩优秀,一但个人升迁了,问题就随之而留给他人了。现在基层遗留的土地争端、烂尾开发区、乡村巨额债务有许多就是因为歧化应对县市政府劣创新而导致的。

    三是对恶创新以歧化应对为主,以变通应对为附。对恶创新的应对,无论是基层还是部门,在强大的行政压力和一定的利益诱导之下,大部分会选择沿着上级歧化的路子更加歧化,在帮助上级政府谋求非正常利益的同时,也会为本级政府或部门谋求利益,因为上级这样了,大家也这样了,自己如果不保持一致会被视为另类的,只有极少数的基层领导干部出于正义或者说良心的驱使,放弃单位和自己的一些不正当利益,对于上级的一些恶创新作法变通执行,不求有功,但求无过,这就造成了所谓的上行下效,违法有领导,天塌有大家,地塌有邻家,法不责众的局面,更有甚者,个别部门领导和基层领导明知县市主要领导创新背后的猫腻,不仅不去揭发检举,连洁身自好也作不到,反而一味逢迎,主动配合,为的就是在其中分得更多的利益,或者捞取政治上的收益,这也就是为什么类似的案件一旦案发,往往都是轻者集体违法乱纪、重者成为腐败窝案,一批干部连锅端的原因。

    3、县市政府创新存在问题的原因和分析

    一是创新动力来源以行政压力和利益诱导为主。当前许多县市政府创新的动力来源不是来源于国家、社会、公众要求的压力和自身的自觉性,而是来源于上级的行政压力,或者利益诱导,政绩和仕途升迁考虑依然是一些地方官员进行改革创新的主要动力。上级的行政压力包括直接的行政命令和间接的因同级政府相比而导致的压力,利益诱导则是在以上压力之下的以责任状、奖励办法等形式为代表的政治或者经济利益诱导,这是导致以上各种非正常创新出现的内在原因。

    二是创新的评判主体缺失。当前我国县市政府创新绩效的评判主体仍然是上级政府,其次是主流的媒体,再次要则是学术评判,作为创新成效最大的受众,广大群众则基本上被排斥在外,使得地方政府在创新过程中,首要考虑的因素就是不仅要降低创新的风险和成本,最大限度地获得收益,更主要的是追求能被上级观察到的政绩最大化,其它所有的因素则被放在第二位考虑甚至是不必考虑,这是导致以上各种非正常创新出现的外在原因。

    三是创新的评判标准不合理。目前,关于政府创新尚未有科学统一的评判标准,各地各界也各执一词,普遍采用的是政府系统通用的以经济考核指标为主考核体系,加上一些看得见的形象化政绩、和相关创新因素,这些标准大都具有直观性、效益性,但是否真正的科学或者具有长期的可持续性就很难说了。这种各地自己定标准,自己说了算的评判标准和方法是各种非正常创新屡屡出现的主要原因。

    三、创新县市政府的创新途径

    1、县市政府创新的动力来源要多元

    县市政府创新的动力来源一般可分为外部压力和内部压力,外部压力主要包括上级行政压力、国家形势压力、社会发展压力、公众要求压力,内部的压力包括自身财政压力和行政管理方面的压力,因此要使县市政府创新的内在动力来源多元,就必须改革当前的干部考核和升迁体制,逐步将地方官员的升降奖惩基本上取决于上级政府,甚至是主要领导自上而下的任命制方法,改革为干部录用公开招聘、升降奖惩以公开真实的工作成绩为基础、取决于公众、本级、下级政府和上级政府的公同评判体制。

    2、县市政府创新的评判主体要全面

    县市政府的评判主体一般可以分为四个方面,即政府自身的评判、媒体评价、学术评价、民众评价,目前在以政府评判为主的基础上,媒体和学术评价逐步显现,但是以上三个主体都不如民众这个主体重要,我们最缺少的恰恰就是这个主体,因此,今后在政府创新的评判中,最主要的就是要加入企业、社会团体特别是广大群众的评价意见,彰显其在创新政绩评价当中的重要作用,才能减少县市地方政府的非正常创新,使县市政府官员在创新的过程中,重视公众需要和公众利益,全面考虑创新的目标实事求是地制定和实施创新方案。

    3、县市政府创新的评判标准要科学

    县市政府创新的评判标准无论是重新制定还是在现有的基础上完善,都至少应当有以下三方面内容,首要的标准就是群众参与程度,在政府创新的过程中,如果没有群众的民主参与、关注、监督,只能算是政府自己唱自己听的独角戏,那么这个创新无论如何也不能算是成功的。其次是创新中政府权力的制约机制,一项政府的创新活动如果完全是以无制约的强制力推行并实现创新目标的,其合法性存在一定的问题,那么这项创新无论有多大的成绩或效果,也不能视为成功,更不能加以推广。最后是创新的可持续性,如果政府的创新的评判标准主要考虑经济的收益,注重短期效应,而忽视环境、资源、公众利益、政府信用等其它方面的成本和长期效果,那么这项创新的可持续性就会成为问题,从长远来看创新就没有意义。

     

    注:此文入选中部崛起与县市政府创新研讨会论文集

     

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