基层治理的碎片化是影响社会矛盾有效解决的重要原因。因为社会矛盾的一个重要特点就是集聚性和传导性,一个小的矛盾错过了最佳化解时期,就有可能变成大的矛盾,甚至发展到不可控制的局面。当前,我国利益纠纷以井喷式的速度大量涌现,需要政府快速作出回应,以把矛盾遏制在萌芽状态,但我国基层矛盾处理机构则是条块分割严重、力量分散,造成“领导批来批去、部门推来推去、问题转来转去、群众跑来跑去”的现象。这种状况不仅使每一个部门陷入单兵作战、管理手段单一的困境,而且容易贻误矛盾化解的最佳时机,不仅不能及时化解老百姓心目中的怨气,反而使其更加激化,使一些小问题变成大问题、个体问题演变成群体问题、群体问题演变成社会问题。要提高基层治理的效率,就必须对这一传统治理模式进行体制机制方面的创新,以把有限的基层治理资源有效整合起来,发挥最大功能的综合效应,形成一种多元主体合作共治的新型治理模式。南海镇(街)综治信访维稳中心建设正是在这方面进行了创新。
所谓镇(街)综治信访维稳中心,就是将综治、信访、司法、劳动等多个部门的工作人员集中到综治信访维稳中心统一办公,为群众提供“一站式”高效服务。中心一般分为接访厅、调解室、联席会议室、办公室四大功能区,各部门相关人员在接访厅统一接访、现场进行案件分流,然后现场安排相关人员进行调解,如果涉及多个政府部门,现场召开联席会议解决,能当场调解结案的当场调解结案,不能当场调解结案的,由中心值班领导视个案性质分流给相关职能部门办理并督办反馈结果。这样,真正实现了“四个一”的运作方式,即“一个窗口服务群众、一个平台受理反馈、一个流程调解到底、一个机制考核监督”。通过综治信访维稳中心建设,南海区实现了以下几个方面的整合:首先,通过建立以联合为特征的组织结构形式,实现了基层治理的机构整合;其次,实现了信息资源的整合;再次,实现了服务和沟通渠道的整合。最后,也是最重要的是通过再造以协同为特征的行政流程,实现了业务的整合。南海区综治信访维稳中心之所以能够高效运行,有效实现政府各部门的业务整合关键在于其实现了行政流程的再造,围绕公众的服务请求政府各部门、上下级和岗位之间形成相互咬合、自行调节运行的“服务链”,具体来说就是他们建立起了统一的矛盾纠纷的“扇形”调解流程图。通过现场调解、分流调解、职能部门调解、综治办主任牵头联合调解、仲裁或诉讼过程调解等“六步工作法”,使人民调解、行政调解、司法调解得到有机衔接,实现了群众诉求的“一条龙”服务。
(二)类型分化与分类治理:社会管理与社区治理方式的多元化
综观我国社会管理和社区治理实践,在多元主体合作共治和复合治理的总体原则之下,根据治理对象的类型差异进行分类治理是一个突出特征。这主要表现在对不同社会组织的分类管理和对不同社区的分类治理上。
1.社会组织的分类管理
有学者用“分类控制”这一概念来概括国家对社会组织的管理策略,认为“政府为了自身利益,根据社会组织的挑战能力和提供的公共物品,对不同的社会组织采取不同的控制”。我们调查发现,在实际运作中,政府通常将社会组织划分为若干类型,对其进行分类管理。如深圳市将社会组织分为公益慈善类、社区服务类、文化体育类、促进就业类和维权类五种类型,对前四种类型的社会组织,尤其是社区民间养老服务机构是通过制定优惠政策鼓励其发展,对维权类组织则重点是规范限制其发展。又如北京明确提出社会组织分级管理、分类负责,重点培育公益类、服务类社会组织,同时,加强对社会组织涉外活动和网上社会组织的监管,严厉打击非法社会组织及违法活动。对工商经济类、公益慈善类、社会福利类、社会服务类等四类社会组织实行民政部门直接登记,由民政部门协调联系业务主管单位,基本解决了社会组织找业务主管单位难的问题。同时,民政部门建立“一口审批”绿色通道,完善首问负责、一次性告知等服务承诺制度,提高行政效率,将受理社会组织成立审批的时间从法定的60日缩短为10日。同时,政府通过购买社会组织服务制度,以项目合作的方式,广泛开展社会组织服务民生行动,开辟了社会组织参与社会管理、社区治理的新模式。
2.社区的分类治理
由于历史和现实的原因,我国社区的类型非常复杂,不同类型社区之间在人口结构、人际关系、资源结构、文化积淀等方面的差异很大,很难用一种放之四海而皆准的方式来对所有的社区进行治理,更不用说把西方社区的治理模式简单移植过来。因此,分类治理成为我国社区治理的必然选择。从大的方面,可将我国社区分为城市社区、农村社区、城中村社区、城乡接合部社区等四种类型。而城市社区又可分为传统式街坊社区(老居民区社区)、单一式单位社区(单位型社区)、演替式边缘社区(村居混杂社区)、新型住宅小区社区等不同类型。农村社区又可分为一村一社区、一村多社区(自然村)等不同类型。当前,我国社区治理的一个重要任务就是要探索针对不同类型社区的不同治理方式。
(三)刚柔并济与情理法兼顾:社会管理与社区治理手段的艺术化
社会管理作为一种服务、协调、组织、监控的过程和活动,本来就应该是刚性管理与柔性管理相结合的。其中除了监控以刚性管理为主外,服务、协调、组织都是以柔性为主的。当前,我国社会矛盾空前尖锐,“燃点多”、“燃点低”,稍有不慎就可能造成难以控制的局面,因此,要尤其强调刚柔并济。这主要包括以下三个方面:
1.矛盾化解中的情理法兼顾
矛盾纠纷化解是一门艺术。在这一过程要防止两个极端:
第一,无原则的妥协。当前,由于我国自上而下的压力型体制以及维稳问题一票否决制的政绩考核制度等原因,基层官员压力非常大,总是害怕“出事”,尤其害怕越级上访和群体性事件;而老百姓在掌握政府这个“软肋”之后,反而更加偏好通过“闹事”和上访来表达自己的利益诉求;基层政府为了“不出事”往往选择“和稀泥”,甚至无原则的妥协,通过花钱来买“摆平”,即“人民内部矛盾用人民币来解决”,这种行为取向反过来又鼓励了群众用“闹”的方式来解决问题。于是,基层治理陷入了“大闹大解决
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