限于篇幅,在此我仅围绕乡村征地过程中的一个上访案例来讨论基层信访治理近年来强调规范化的权利主导的制度改革在应对底层抗争时所面临的尴尬。随后我将结合案例分析给出我的一些初步建议。
在 进入田野之前,我对征地的印象基本停留在腐败的政府和乡村干部夺走了农民的土地、失地农民的愤怒抗争等报纸报到的情节上。当我进入乡村之后,我发现问题比 我看到的远为复杂。当然,这种复杂性并不否认一种先在的不平等的分配结构存在和农民普遍存在的怨气。事实上,这些问题是我们理解征地引发的抗争的一个十分 重要的背景。但如果我们仅仅停留在这种宏观的一步到位的分析中,从上述现象直接得出总体性的基于公共参与和权利保障的制度设计,那么我们就会丢失中间过程 里太多的丰富性,而这些恰恰是法学和社会学需要共同关注的问题。
就 村庄中的征地引发的上访而言,我发现一个有别于日常报纸报到的现象,即相当一部分上访并不是针对地方政府和基层官员的贪腐,而是以基层政府和官员为诉求对 象以解决村民间纠纷的上访。当然,针对基层官员尤其是村干部在征地中的腐败问题,仍然在我搜集的案例中占到了三分之一多的比例。但是,如果我们不仅仅统计 在信访局看到的案卷,而是将日常生活中随机发生并随机因村民的要求而由基层干部解决的上访也计算在内的话,这种以基层官员为诉求对象而解决村民间因征地而 引发的纠纷的上访几乎占到了征地上访总量里的一大半。但因为这类的上访缺少新闻点过于平淡,而长期被媒体和学界所忽视,但实际上这类上访同样有着很强的故 事性和学术价值。下面就让我们进入这样一个具体的案例。
这是我陪同县领导接访时遇到的案例。案例的主人公是A村的7户村民代表,因为与村小组就征地款的分配问题无法达成一致而到县信访局上访。在领导接访之后,我又私下同7户村民代表进行了访谈。在随后的几天我走访了村民代表所在的村,并同村支书、村主任进行了访谈,同时还与该上访所针对的包括前任村组长、现任村组长、村组会计、村组其他代表一共6人进行了约谈。之后我又同上访的7户村民代表中最主要的2户进行了几次回访以了解一些需要进一步确认的细节。我还对该村所在的乡镇主管信访工作的副乡长以及县信访局对该上访有所了解的工作人员做了访谈。此外,我还在县信访局阅读了该上访案件及其相关案件所涉及的上访材料。
通过上述过程,我基本了解了这一上访案件的情况。案件的核心是7户村民代表(甲方)和村组干部(乙方)就7户村民代表的孩子是否有资格参与村组征地款分配产生的分歧。作为甲方的7户村民的孩子在98年最后一次土地调整之前已经出生,缴纳了计划生育超生罚款(7户均有二胎或三胎的超生),并有收据为证。按照当时全省的统一规定,这些二胎或者三胎超生的孩子都没有达到可以交罚款并且分配土地的年龄。当时全省的规定是二胎超生满7岁,三胎超生满14岁的孩子方有资格在缴纳罚款后参与土地分配。我们不妨将省里的这一规定看作是“正式规则”。这一政策出台的背景是当时正处在狠抓计划生育的敏感时期,然而这一做法明显脱离了地方的实际情况。一个明摆的现实是,孩子已经生出来了,98年又是一次承诺了土地承包30年不变的土地调整。所以,如果不给这些超生但没有够上年龄的孩子分地,“你让他们这30年 吃啥?”因此,地方上从县里开始对于这些省里的“正式规则”做了“变通”处理。县里的处理也是很策略的,为了避免承担责任,县里将这种变通的权力下放给了 各个乡,乡里下放给各个村,而村里往往又下放给了各个组。这里还有一个背景,那就是当时“地不主贵。”农民这个说法的意思是当时农业税较高而土地收入较 少,所以大家不太愿意种地,对土地没有特别上心。但话虽这么说,真要是对那些超生的孩子一点都不给地在很多村组都是说不过去的。不过“地不主贵”也是县里 对政策执行的比较宽松,将更多权力下放给村组的原因。按当时一位副乡长的话,88年那次调地是比这次(98年)执行的严格的。这次(98年)执行的更民主了,将很多权力下放给了村组,虽然也避免了一些问题,但也出了不少乱子。
“变 通”当然不仅仅可以做好事,它也意味着可能存在的以权谋私和腐败,但没有这种变通又是万万不行的。这是当时村庄(乃至当下村庄甚至整个转型中国社会)一个 非常现实的制度环境,即正式规则、非正式规则,乃至潜规则(潜规则在此特指非正式规则被用来谋取正式规则之外的利益时的规则[48])并存的多元制度环境。问题也正是出在这里。7户村民代表中的张大姐的父亲当时是村组长,而这7户代表基本上和张大姐属于同一个门子,[49]或 者平时走动较多,处的较好的。而我访谈的乙方则与张家这一门子比较疏远。因为张家当时在村庄中掌权且人数较多,而且张家这一门又有较多的超生孩子,所以在 “变通”的时候,张家这一门是作了工作的,最后的结果是这个组里同意超生的孩子无论年龄是否符合二胎和三胎的规定,只要交了罚款就可以分地。当然这个决
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