丁立民:开征房地产税的时机已经成熟(下)
上文论述了开征房地产税的时机已经成熟,本文介绍一套新的房地产税制体系(房地产税收制度体系),可为开征房地产税提供技术支持。
房地产改革涉及方方面面,是一个系统工程,需要一整套制度安排。在这个系统工程中,房地产税制体系改革占据着重要位置,房地产税制体系改革成功,房地产税收成为地方政府的主要财源,土地财政将向税收财政转变,改变一届政府透支未来十几届政府收入的局面,终结寅吃卯粮、吃子孙饭的土地财政。
房地产改革——加强房地产信贷监管——房地产税制体系改革——取消土地财政。这一逻辑关系决定了房地产税制体系改革意义非凡,取消土地财政可为打破地方政府垄断供地创造条件,此外,还要解决开发商垄断建房的问题。
开征房地产税是房地产税制体系改革的核心,牵一发而动全身,不宜单兵突进,需在房地产税制体系的总体框架下设计和实施。房地产税制体系改革的主要内容是,设计一套房地产税种、税基、税率,使之在房地产交易环节、开发环节、保有环节之间合理分配税收额,让新的房地产税收总额与现行房地产税收总额大致持平,然后用新的房地产税制体系取代现行房地产税制体系。
在此抛砖引玉,介绍一套新的房地产税制体系,简称新税制体系。
一、新的房地产税制体系
1、税种
根据我国国情,新的房地产税制体系设置6个税种:土地交易税,土地开发税,房地产交易所得税,房地产交易税,契税,房地产税。这6个税种分别归属高一级别的交易税、使用税、所得税、财产税。
上述6个税种基本涵盖了房地产开发的全过程,可以对房地产开发、交易(土地、房屋流转)、收益、保有等环节有序征税。除这6个税种外,还需开征房地产继承税、房地产赠与税、海外房地产税(均为财产税),对此不讨论。
6个税种简介如下:
“土地交易税”为土地交易环节向买卖双方征收的交易税,可加强土地流转的管理;
“土地开发税”为房地产开发环节向建筑商买地三年后征收的使用税,可遏制囤地炒地;
“房地产交易所得税”为房地产开发环节向建筑商征收的所得税,即企业所得税;
“房地产交易税”为房地产交易环节向卖方征收的交易税,可加强房屋流转的管理;
“契税”是向房屋买方征收的财产税,与现行契税同,但税率应远低于现行契税的税率。契税为房地产产权登记把关,可为房屋保有量、流转量等统计提供依据,消除房地产行业“数出多门”,信息混乱,甚至误导政府决策的弊端;
“房地产税”为房地产保有环节向房主征收的财产税。房地产税包括对超过销售期限的新房征税,如竣工两年后的新房,对其开征房地产税可遏制建筑商囤房。
原则上,新的房地产税制体系适用于地面和地下的房屋、建筑物的税收征管,但要按房屋、建筑物性质、用户等,设计相应的税基、税率。
设置税种后,设计税基、税率。下面对住房的税基、税率进行探讨。
2、税基
税基是计税基础(计税依据),包括实物量和价值量两类。这里的房地产税税基,可参考住房现值,以成交价或评估价为税基计税。以成交价为据计税,可防止假合同从银行套取超额贷款,向银行转嫁风险(亦阴阳合同);以评估价为据计税,可对市价下跌的商品房、福利房、经适房、小产权房等合理征税,平衡各类住房的纳税水平。
3、税率
住房的房地产税税率采用累进税率,分别按面积、套数计征,下面介绍一个税率模型。
一个家庭拥有一套住房的,按住房面积设税率档次。比如,建筑面积70平米以下,税率0.3%;70—100平米,税率0.5%;100—150平米,税率1%,以此类推,每增加50平米,税率提高1%,设税率上限。另外,对住房面积100平米以下的困难户,按税收优惠制度,先征税,后根据退税规定分档次退税。
拥有一套以上住房的家庭,第一套住房按面积设税率档次,如上述。第二套以上住房,按住房套数设税率档次,累进税率的设计思路同上,税率模型略。
上述税收制度适用于中国公民。对于海外公民在大陆购房,拥有1套住房的,享受国民待遇,拥有2套以上住房的,需参照汇率确定累进税率。
房地产税按年征收,在政府规定期限内纳税人申报缴纳,逾期未纳税者,除补交全部漏缴的房地产税外,还要按滞纳天数缴清滞纳金。
4、税收优惠制度
税收优惠制度是税收制度的组成部分,是差别化征税的体现,能缩小贫富差距,调动纳税人节约资源等方面的积极性。
对困难户先征税后返还,就是一种税收优惠制度,既能增强公民的纳税意识,又能缩小贫富差距。再如,对拥有2套以上住房的家庭,出租住房所得租金应缴纳的所得税(目前的房产税),可用来抵扣应缴纳的房地产税。实行这一税收优惠,可引导非自住房用于出租,增加租赁房供应量,降低二手房抛售量,降低住房空置率,平抑房价。空置房进入租赁房市场,可缓解供需矛盾,节约资源,减少多套住房家庭财产缩水,多方共赢,一个好的制度设计能够实现多方共赢。
新税制体系确定后,需公布涉及面广的房地产税开征时间表,稳定人们的预期。比如拥有3套以上住房的家庭(含3套),2011年开始对第3套以上住房开征房地产税;拥有2套住房的家庭,2012年开始对第2套住房开征房地产税;拥有1套住房的家庭,2013年开始开征房地产税,用3年时间实现房地产税的征管。
二、注意事项
设计新税制体系时,不可设计窄税基,低税率,然后逐步扩大税基、逐步提高税率的所谓渐进式改革。从免征到逐步征收(扩大税基),给人们造成步步增加税负的心理压力,将遭到纳税人抵制,政策摇摆将失信于民。设计一套宽税基,合理税率,给纳税人减免税留有余地的税制体系,可以给纳税人稳定的、良好的预期。
开征房地产税时,不可瞻前顾后,投鼠忌器。这方面已有教训,物业税空转六七年之久,至今神龙见首不见尾,如此秘而不宣,无限期拖延,说明用渐进式推行此改革基本失败,因为“先试点、后推广”给既得利益集团抵制改革提供了博弈机会,需改变思路。
一般而言,改革分渐进式改革和突变式改革,需根据改革对象的特点选择推行方式。
房地产税是新税种,涉及千家万户,从不开征到全面开征,人们心理落差巨大。因此,新税制体系实施前,公开介绍新、旧税制体系的关系、区别,可以消除人们的顾虑。
从行为心理学分析,人们患重复征税,患增加税负,只要从总体上,改革后自住户的住房支出在可承受范围,人们会逐步消除顾虑。此外,人们有向弱势群体倾斜,反对向强势群体倾斜的认知,不患依法纳税,患房价飞涨,患向富人倾斜,患纳税不均(如小面积住房不纳税),只要坚持公开、公平、公正的原则,新税制体系体现人们的心理需求——顺乎民心,人们就会认同新税制体系。
除了设计一套满足人们心理需求的税制体系外,基于房地产税的敏感性,应选择突变的方式推行,即统一部署,分步实施。所述分步实施,是按3套以上住房、2套住房、1套住房划分,统一部署,分三步实施;不是指先个别城市实施、后逐步推广的分步实施。两种分步实施的含义不同,改革顺序不同,付出的代价也会不同。采用突变的方式开征房地产税,有利于缩短房市、股市震荡时间,而延长房地产税开征时间,将引起房市、股市等市场长期震荡。须知,改革的成败往往在某些细节的设计和顺序的安排上。
三、新房地产税制体系的优点
不难看出,新税制体系的优点是税种少、税基宽、按累进税率征税。将现行几十种房地产税费简化为6个税种,用新税制体系取代现行房地产税制体系,可以简化税收征管流程,提高征管效率,降低征管成本,事半功倍。
新税制体系内含的约束机制,可以充分发挥税收对房地产市场的调节作用,提高土地利用率,加快土地开发周期,抑制囤地炒地,抑制囤房炒房,并能调节收入分配,缩小贫富差距,平衡市场参与各方的利益。用新税制体系监管市场,效率高、效果好,节约监管成本,比如土地闲置这样的老大难问题,加强“土地开发税”的日常征管即可,不必采用行政的方式,派中央各部委官员分赴各地清理闲置土地。
要让新税制体系发挥上述优点,关键是合理设计房地产税种、税基、税率。上面介绍的税率模型中的数据,是为叙述方便而设,实际实施的税率要模拟数千个数学模型,从中优选。优选原则是,在政府与纳税人之间寻找利益平衡点,纳税人购房和纳税的总支出,应低于现行房地产税制体系下购房和纳税的总支出,使纳税人购买自住型住房之利益不受损,这样的房地产税制改革能得到社会公众的支持,这样改革是成功的改革。
(2010年8月21日)
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