丁立民:由房地产税制改革论及财税体制改革
咋眼一看,这个题目有点玄,待我解释之后,会觉得是脚踏实地的事情。
税收制度是财税体制的核心,房地产税收是政府税收收入的重要来源,可见,房地产税收制度与财税体制有内在联系。由此及彼,由房地产税制改革论及财税体制改革,既顺理成章又脚踏实地。因此需登高望远,用广阔的视野考量房地产税制改革,使之不但在房地产改革中发挥作用,还要在财税体制改革中发挥作用。
下面,试将房地产税制改革的触角伸向财税体制改革中的税收制度改革。
不少人知道,我国进行过多次集权与分权的改革,这种集权与分权,实际是中央政府与地方政府的利益调整。不少人也知道,每次利益调整都留下后遗症,财税体制改革就是如此,一统就死,一放就乱,使得改革在集权与分权中轮回。
1994年的分税制改革是我国财税体制的重大改革,这是一次向中央集中税收的改革,丰富的税源划归中央,地方则税源短缺,使得地方政府另寻财路,随机增设预算外收费,加重百姓负担。从分税制实行17年的效果看,表面上是地方政府增加百姓负担,实为中央政府摄取丰厚税收,通过地方政府向百姓转嫁负担。
虽然分税制明确了中央税、地方税和中央与地方共享税,实行结果却是,地方税的税收收入低,地方政府要靠中央转移支付过日子。这种财权集于中央,财权与事权背离的税收制度,使社会财富持续向中央集中,导致国富民穷。
在应对这次金融危机中,就突显国富民穷,中央推出4万亿元投资计划,地方配套资金短缺。换言之,中央财大气粗,地方捉襟见肘,为凑齐配套资金,用土地出让金等弥补,而土地高价拍卖是推高房价、敛取民财的黒手。以房地产为例绘制的财富流向图说明,现行分税制是导致国富民穷的制度基础。因此,急需将改革现行分税制提上议事日程,通过制度安排,调整中央与地方的利益格局,而房地产税制改革可在其中发挥作用。
为什么说房地产税制改革可在税收制度改革中发挥作用呢?因为,房地产税收体系中的房地产税可视为新开征税种,将其定为中央与地方共享税,可在开征房地产税中推行“共享税税收分成制度”(简称共享税分成制)。在开征房地产税中试点共享税分成制,亦房地产税制改革中试点税收制度改革,易于操作,能收到事半功倍的效果。
共享税分成制的设想是:确定中央与地方共享税税种,然后确定相应税种在中央与地方的分成比例;分成比例有效期5年,逢新一届中央政府执政的第一年,中央与地方协商,对上届政府执行的分成比例进行调整,或维持不变。
上述共享税分成制,定期协商税收分成比例,形成中央与地方利益调整长效机制,可较好地消除财力过分集权和过分分权的弊端。我国是政治上高度统一的国家,财力过分集权会导致国富民穷,财力过分分权会导致诸侯经济,形成地方割据,两者都会导致社会经济秩序混乱,或许,共享税分成制是摆脱集权与分权轮回的良方。
关于中央与地方共享的税种,可考虑房地产税收体系中的土地交易税、契税、房地产税,以及资源税、增值税、环保税等。前三个税种已在“开征房地产税的时机已经成熟(下)”中叙述,下面以资源税为例说明。
首先明确资源税种类,然后设计相应的税基、税率,构建起资源税税制体系,并制定开征时间表,给资源开发企业明确的预期,引导企业合理开发资源。为体现节约资源,制止破坏性开发,资源税需制定较高的税率,这也给减免一部分企业资源税留有余地,或者说,通过差别税率体现资源开发初期政府的优惠政策,进入收益期要取消优惠政策。
就拿各种矿藏、水力、风力资源来讲,实行资源税税收分成,央企在哪个辖区开发资源(我国的资源基本由国企开发),就需向当地政府缴纳资源税。显然,开征资源税可调动地方政府积极性,将开征资源税落到实处;开征资源税有利于理顺中央、地方、企业的关系,改善当地政府因行政级别低,拥有资源却无话语权的现状。开征资源税,让国企利润转化为政府财税收入是依法治国的措施,可解决国有股东迟迟不能从国企分红的难题;政府征收资源税,然后以国有股东身份参与分红,可消除资源类企业海外上市给外资股东大量分红,向外资股东输送巨额国民财富的恶果。
网友浏览至此会问,既然改革的目的是解决财富向中央过分集中,现在新增税种给中央税收分成,岂不是向中央集中更多的财富?是的,孤立地安排新增税种税收分成会违背改革的初衷。为避免改革失败,须将新增税种税收分成置于税收制度改革的总体框架下,采用易于操作的措施,保证新税收制度下中央所获税收总额维持现状。也就是说,中央在新增税种的分成中做了加法,就要在现行共享税分成中做减法,譬如,中央从房地产税、资源税中分成的同时,要调低在增值税中的分成比例来平衡。
需要说明的是,一部分共享税的地方分成比例应远高于中央,比如房地产税可一九分成。让地方政府分成比例这么高,是让其成为地方政府的主体税种,成为地方政府主要的税源,使其起到地方税的作用。
下面,再归纳几条共享税分成制的好处。
第一,共享税分成制可为国税局与地税局搭起沟通的平台。国税局与地税局以共享税为依托合署办公,共管共享,保持日常业务联系,将提高共享税征管效率。
第二,实行共享税分成制的共享税管理平台,可为政府提供国计民生的基本信息。就拿土地交易税、契税、房地产税来讲,通过共享税管理平台获取土地流转、住房保有、住房空置等数据,比房地产管理部门、房地产商、房屋中介提供的数据准确可靠。用税收渠道提供的信息统一统计口径,可避免数出多门导致数据混乱,从而为政府决策提供科学依据。
第三,市县级地方政府获得房地产税等稳定的税源,将推动市县级地方政府财税体制改革,促使土地财政向税收财政转变。用税收财政代替土地财政,将遏制大中小城市房价全面攀升,造福当代,造福子孙。
第四,地方政府通过房地产税、资源税等获得稳定的税源,将增强地方财政的自主性,克服转移支付中行政划拨的随意性,这对中西部资源大省社会经济发展特别有利。与一个人有经济实力才自信一样,依法新增地方政府税源,充实地方财税收入,比地方政府通过驻京办“跑步钱进”,向中央实际是向中央各部委官员要钱工作效率高,腐败少。
第五,定期协商税收分成比例的共享税分成制,有稳定的执行期又法定调整,可增加各级政府财政的透明度,为人大、政协审查监督各级政府财政预算,了解地方政府财权与事权是否匹配提供制度保障。
财税体制是一国之本。当我国有了民富国强的财税体制,就有了稳固的经济基础,为政治体制改革创造条件,政治体制改革成功,又为财税体制健康运行提供保障。一国政治与经济相互依存的关系说明,在我国的民主政治进程中,财税体制改革是重头戏,需把握好时机,选择突破口,推动财税体制改革。
(2010年9月27日)
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