• 政策性农业保险试点工作的困境及原因分析

    袁勇

     

     

    2007年,全国开始了政策性农业保险试点工作。历时两年,从中央和地方的主流媒体的宣传报道可以看到,该工作“非常成功”,“取得了显著成效”。然而,笔者在具体操作过程中,却感到实际效果并非象主流媒体宣传的那样。所谓的“成效显著”,只是以高成本为代价、行政压力为手段换来的参保面积。在“形势一片大好”的表面现象下,却是诸多的无奈和问题。

     

    1、工作量太大。我国的基本国情是土地总体面积大而人均耕地少、农民多而分散。在这种情况下,要针对极度分散的一家一户农民和千差万别的农业搞保险,其难度可想而之。首先是投保登记、造册手续繁杂,工作量大,镇、村农保员及其他村组干部负担重。由于涉及农户数量大、参保种类多(水稻、玉米、育肥猪、母猪、奶牛等),登记内容繁杂,还要一家一户签字搭结。加上所有表格要一式三份,并要求录成电子文档。一个有一万多户农户的乡镇,不算养殖业保险,仅水稻、玉米的资料就要六万多份!其次是赔付。生猪死亡赔付由于只涉及死亡生猪的户数,工作量相对较小。种植业赔付则因涉及面积大、农户多,往往赔付额不高,手续却很繁杂,工作量也更大。

     

    2、成本太高:工作量大,相应的工资、补助也高。为保证工作顺利开展,各地都成立了一套班子。从县农保办、乡镇代办站到村农保员,其工作经费、补助是一笔不小的开支(下拨到笔者所在的乡镇的工作经费占农户上交保费的10%以上);保险公司的人员工资、工作经费和利润更是不得而知;另外,每个乡镇的资料费、电脑设备、数码相机等设备费,估计也不少。不过,这些都是花国家的钱。农民报案、登记、领赔付款的车费、务工、死亡母猪、生猪照相等费用就得自己掏腰包了。如此看来,农民缴纳的保费(占总保费的20%40%)给保险公司、政府、保险代办员作为工作经费,也许还不够。

     

    3、无法规范操作。由于参保农户面宽量大,工作时间又受季节限制,特别是种植业,在受灾后,保险公司及代办站根本不可能完全按保险合同进行大面积的现场查勘理赔。自然灾害一般都是大面积、大范围发生,不可能叫农民保护好受灾现场,然后一家一户查勘受灾程度确定赔付标准。只能根据受灾情况,确定统一的“大锅饭”赔付标准。不论受灾轻重,都按统一标准给投保农户以“补偿”式的赔付。这种“普惠制”的“大锅饭”,对那些受灾严重、真正需要重点救助的农户根本起不到保障作用。这种做法显然违背保险合同,但实为基层政府不得已而为之。如果真到每家每户的每一块田土去查勘理赔,不管时间、精力、经费都不允许。加上种植业受土壤、管理、气候、种子、肥料等等因素影响,保险双方又缺乏合理的损失鉴定标准,使得通过查勘来分别确定赔付标准根本无法实现。而在没有灾害的年景同样要“赔付”农民,否则,来年“现实主义”的农民是很难继续参保的,这对农民树立正确的保险意识反而有误导作用。

     

    4、对农民补偿太少。实行政策性农业保险的初衷是“政府出钱,农民受益;农民交钱少,保障大”。而从这两年的试点看来,对农民的赔付比例却很低,基本没有保障可言。2007年是百年未遇的特大干旱,不少地方的水稻、玉米都严重减产,减幅一般在40%——60%,一些地方还绝收。即使在这种百年未遇的特大灾害影响下,水稻和玉米也只赔了15元/亩,其中还包含农民交的7.5元/亩。也即,农民实际仅得到7.5元/亩的赔付,连国家补贴部分都没赔够(2008年国家补贴保费标准:水稻18.75/亩,玉米18.45元/亩,比2007年稍低)。

     

    2008年是风调雨顺之年,水稻、玉米都增产。为了保证来年农民继续参保,同样采取“普惠制”,赔付标准则按农民交多少赔多少,相当于农民不赔不赚,只是浪费了国家投保和赔付两个过程的资料费、补助等工作经费。

     

    5、“政策性”太强:政策性农业保险虽然操作无法规范,但受政策影响却很大,主要体现在受任务(指标)限制。县农保办为了圆满完成上面下达(争取)的任务,不得不将任务下达到各乡镇。同样,乡镇再将任务分解到各村。问题就出在“任务”和实际种植面积、养殖规模的差距上。一是任务下达在先,农民种养在后。任务往往是根据上年的上报数据而来,而当年可能会因气候、农民自身需求、市场等因素变化,导致种养结构间和结构内部的变化,即提前下达的任务具有滞后性,无法和处于动态的种植(养殖)规模保持一致。二是乡镇为了“完成”上级下达的种养目标考核,几乎每年的上报数据都大于实际数据。所以,下达给乡镇的保险任务往往大于农户实际种植面积和养殖数量。加上有的农民不愿意投保,这个差距就更大。而镇、村为了完成“政策性”的任务,在上级的行政压力下,不得不自己垫钱投并不存在的保险,然后等待“普惠”或想法“骗保”,将垫支的钱收回来,这就加重了镇、村干部、代办员的工作压力和经济负担。

     

    以上问题,笔者认为主要由以下原因造成。

     

    1、我国基本国情导致对大面积分散的农户实施政策性农业保险(特别是种植业)成本太高。和欧美一些发达国家相比,我国农业确实缺乏农业支持保护体系。但也要看到和国外的现代大农场、农场主所不同的是,我国的农民相对数量和绝对数量都很大,且居住分散、人均耕地极少、农业比较效益低下。这就导致我们的农业保险不管投保还是理赔,其成本都很高。加上中国特色的“政策性”操作,无形中又增加了一大笔行政成本。

     

    2、政策的单轨运行、农民主体地位的严重缺失等制度性原因也是影响政策性农保工作的重要因素。一是自上而下的政策单轨运行无法实现上下的有效对接。自上而下的指标、任务往往和下面的实际与需求脱节。下级为了讨好上级或证明自己的能力,一切从“完成上级下达的任务”出发,不顾下面实际情况,不管是否能满足下面需求,是否有实效,不唯实、不唯下,只唯上,盲目“贯彻落实”上面的政策。二是农民的主体地位严重缺失。中国很多惠农政策都严重缺乏农民的主体地位,导致政策效果差。“政策性农业保险”不论从“政策”角度还是“保险”角度,都严重缺乏农民的参与。一是自愿的问题。可以说,很多自愿都是“强迫下”的自愿。一些地方为了完成任务,一级压一级,有的甚至采取宣传“不参保就没有(粮食、能繁母猪)补贴”的办法,迫使农民“自愿”参保。二是投保方式、理赔标准等涉及保险的具体内容,农民都毫无参与的途径。理赔也并非象商业保险那样按条款,而是“政策”单方面说了算。整个工作,农民虽是主要的受益者,却完全是一个被动的“外来者”,毫无主体地位可言。

     

    针对以上原因,笔者建议:中国特色的政策性农业保险工作首先应培养农民正确的保险意识,并充分尊重和体现农民意愿与基层实际,突出农民主体地位;政策性农业保险不要成了领导出政绩的手段,在体现政策性的同时,还要体现合法性和合理性;不要一刀切,政策性农业保险目前只适合大户和合作社、协会等规模性组织。在人均耕地太少、农民太分散的地区,对一家一户搞保险远不如老办法——发放救灾款效果好,其成本又低,工作量相对较小,还更灵活。

     

    被动保险不如科学避险,在我国农业避险工作还有很大潜力的情况下,应加大对避灾、抗灾技术的研究,对一些效果很好的成熟技术应加大推广力度和资金扶持力度,如加大农膜补贴和水利设施建设投入、加快农技推广体系改革等。只有在加强科学避险工作的前提下谈保险工作,才会有更好的效果,也才是费省效宏的做法。

     

     

  • 责任编辑:华山
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